Тема 2. Международные стандарты государственного управления в области противодействия коррупции
Лекция
Дополнительная профессиональная программа
повышения квалификации «Основы профилактики коррупции»
Москва 2023
СОДЕРЖАНИЕ
Стр. |
||
Введение | 4-6 | |
1. Международные стандарты государственного управления в области противодействия коррупции……………………………… | 6-12 | |
1.2. Международные универсальные и региональные соглашения в сфере противодействия коррупции ................................................... | 112-15 | |
1.3. Международные антикоррупционные правительственные и неправительственные организации…………………………………… | 115-24 | |
1.4. Международные антикоррупционные инициативы……...… | 224-28 | |
Заключение…………………………………………………………… | 29-30 |
ЛИТЕРАТУРА
(нормативно-правовые акты)
1. Устав Организации Объединенных Наций (ООН) (принят в г. Сан-Франциско 26.06.1945 г.).
2. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31.12.2003 г. (Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 26, ст. 2780) (ратифицирована Федеральным законом от 8.03.2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 12, ст. 1231, вступила в силу для Российской Федерации 8.06.2006 г.).
3. Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 г., вступила в силу для Российской Федерации 1.02.2007 г.
4. Конвенции Совета Европы «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» от 8 ноября 1990 г., вступила в силу для Российской Федерации 25.06.2004 г.
5. Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (принята в г. Нью-Йорке 15.11.2000 г. Резолюцией 55/25 на 62-ом пленарном заседании 55-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН, вступила в силу для Российской Федерации 25.06.2004 г.).
6. Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок от 21.11.1997 г. (Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 17, ст. 1899) (Российская Федерация присоединилась к данной Конвенции Федеральным законом от 1.02.2012 г. № 3-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 6, ст. 622, вступила в силу для Российской Федерации 17.04.2012 г.).
7. Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций (принята 24.10.1970 г. резолюцией 2625 (XXV) на 1883-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН).
Учебно-МЕТОДИЧЕСКОЕ обеспечение
1. Мультимедийная система.
2. Презентация к лекции.
3. Информационно-справочная система «Консультант Плюс».
ВВЕДЕНИЕ
На предыдущем занятии по теме 1 «Коррупция как угроза безопасности Российской Федерации» слушатели сформировали компетенцию, которая позволяет анализировать причины и условия, способствующие появлению и росту коррупции как социально-правовому явлению в современном государстве, а также определять направления, способствующие предотвращению противоправных действий.
Между тем изучение основ национального законодательства Российской Федерации в области противодействия коррупции невозможно без понимания сущности (принципов) международно-правового регулирования противодействия коррупции.
Международное сотрудничество в борьбе с коррупцией на сегодняшний день представляется наиболее актуальным направлением противодействия данному явлению. Это положение обусловлено тем обстоятельством, что для коррупции, как и для других видов преступности, давно не существует национальных границ. В то же время средства борьбы с данным явлением продолжают оставаться преимущественно национальными.
Международное сотрудничество предполагает совместную работу, участие в общих делах, касающихся отношений между народами, государствами, в сфере внешней политики. Согласно Уставу Организации Объединенных наций, все государства должны поддерживать и развивать сотрудничество друг с другом в соответствии с целями и принципами Устава, другими международно-правовыми документами и обязательствами.
В последнее десятилетие принято множество многосторонних международных конвенций по борьбе с коррупцией, глобальных и региональных программ и деклараций, посвященных данной проблеме.
Мировое сообщество давно пришло к выводу о том, что коррупции как общераспространенному негативному социальному явлению можно эффективно противостоять только объединенными усилиями государств, а также международных организаций.
В течение последних десятилетий в целях заполнения нормативных пустот в глобальном экономическом пространстве, а также сглаживания дисбаланса в нормативных требованиях различных стран на международной арене появился новый вид глобального регулирования. Получили широкое распространение многочисленные инициативы, руководства и стандарты, призванные способствовать пониманию значимости корпоративной ответственности, а также направленные на систематизацию оценки их деятельности в части влияния на общество и окружающую среду. Международные стандарты государственного управления в области противодействия коррупции следует отнести к категории так называемого «мягкого» права, т.е. не имеют обязательной юридической силы. В отличие от норм «жесткого» или традиционного права, которым присущи общеобязательность и высокий уровень конкретизации, рекомендательные нормы «мягкого» права имеют форму концепций и менее конкретны.
Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что в последние годы многое сделано для усиления антикоррупционного законодательства в Российской Федерации и его соответствия международным стандартам по борьбе с коррупцией. В настоящее время в складывающейся политической обстановке знание и изучение международных стандартов по борьбе с коррупцией становится все более актуальным как для простых граждан, так и для правоприменителей.
Целью лекции является овладение знаниями, умениями проводить анализ основных международных документов, стандартов, инициатив, направленных на противодействие коррупции, а также определять национальные и международные организационные, нормативные и превентивные меры, направленные на недопущение коррупционных проявлений.
Для достижения данной цели в лекции будут рассмотрены следующие вопросы:
1. Международные стандарты государственного управления в области противодействия коррупции.
2. Международные универсальные и региональные соглашения в сфере противодействия коррупции.
3. Деятельность международных антикоррупционных правительственных и неправительственных организации.
1. Международные стандарты государственного управления в области противодействия коррупции.
Под международными стандартами понимаются международно-правовые нормы, закрепляющие и развивающие принципы противодействия коррупции, включая стандарты по выявлению, предупреждению и пресечению коррупционных правонарушений, криминализации актов коррупционного действия, межстранового и международного сотрудничества.
Термином «международные стандарты» можно считать новую форму управления, которая выходит за рамки отдельно взятого государства. Появление международных стандартов связано прежде всего с географически ограниченной регулирующей способностью национальных органов управления. Стандарт является формой регулирования, определяющей, как следует (и не следует) вести себя тому, кто его принял. Хотя стандарты встречаются во многих областях экономического регулирования, именно в сфере борьбы с коррупцией за последнее время появилось большое количество транснациональных инициатив, направленных на систематизацию поведения компаний в контексте деловой этики. Международные стандарты являются добровольными правилами, процедурами и методами, способствующими проведению оценки, измерения, аудита и последующей коммуникации о соответствии деятельности тех или иных институтов общества или организаций ожиданиям общества в части противодействия коррупции.
Международные стандарты противодействия коррупции зафиксированы в ряде международных документах: Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. (1), Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. (2), Конвенции Совета Европы «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» от 8 ноября 1990 г. (3); Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (4); Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г.; Межамериканской конвенции о борьбе с коррупцией, принятой Организацией американских государств 29 марта 1996 г.; Конвенции о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств - членов Европейского союза, принятой Советом Европейского союза 26 мая 1997 г.; Конвенции о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при проведении международных деловых операций, принятой Организацией экономического сотрудничества и развития 21 ноября 1997 г.; Конвенции Африканского союза о предупреждении коррупции и борьбе с ней, принятой главами государств и правительств Африканского союза 12 июля 2003 г.
Первые четыре конвенции ратифицированы Российской Федерацией. Положения остальных целесообразно учитывать, как полезные рекомендации, направленные на создание эффективного антикоррупционного законодательства.
Следует отметить, что Конвенция ООН (1) обозначила систему коррупционных преступлений и рекомендовала правительствам стран-участниц проработать вопрос о принятии уголовного законодательства и соответствующих санкций. Российская Федерация подписала Конвенцию ООН против коррупции 9 декабря 2003 года, а ратифицировала 8 марта 2006 года (№ 40-ФЗ), приняв на себя ряд обязательств по имплементации антикоррупционных механизмов.
К числу коррупционных соглашение относит следующие деяния: активный и пассивный подкуп национальных публичных должностных лиц; подкуп иностранных публичных должностных лиц публичных международных организаций; хищение, неправомерное присвоение или нецелевое использование имущества публичным должностным лицом; злоупотребление влиянием в корыстных целях; злоупотребление служебным положением; незаконное обогащение; подкуп в частном секторе; хищение имущества в частном секторе. Также, данный документ предусматривает криминализацию ряда деяний, тесно связанных с коррупционными преступлениями. Среди них отмывание доходов от преступлений, сокрытие имущества, полученного в результате совершения коррупционных преступлений, воспрепятствование осуществлению правосудия.
Конвенции устанавливают следующие антикоррупционные стандарты:
Проведение последовательной государственной антикоррупционной политики.
Государство разрабатывает и осуществляет или проводит эффективную и скоординированную политику предупреждения и противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности.
Формулирование четкого и развернутого понятийного аппарата. Это определение коррупции, субъектов коррупционных правонарушений, активного и пассивного подкупа и др.
Признание предметом взятки (подкупа) преимуществ нематериального характера (льготы, услуги и пр.), в том числе предоставленных для иного физического или юридического лица.
Введение ответственности за участие в коррупции иностранных публичных должностных лиц или международных гражданских служащих.
Установление уголовной ответственности юридических лиц.
Строгое следование принципам равенства всех перед законом; правовой регламентации деятельности государственных органов, законности и гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней; восстановления нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц, ликвидации и предупреждения вредных последствий коррупционных правонарушений; признания допустимости ограничений прав и свобод государственных должностных лиц, а также приравненных к ним лиц в случаях, предусмотренных законом; установления запрета для государственных должностных лиц и лиц, приравненных к ним, на занятие предпринимательской деятельностью, в том числе на занятие оплачиваемых должностей в органах управления хозяйствующих субъектов. Оптимизация кадровой работы, включая надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротации, в надлежащих случаях, таких кадров на таких должностях; установление справедливых окладов с учетом уровня экономического развития государства участника; осуществление образовательных и учебных программ, с тем чтобы такие лица могли удовлетворять требованиям в отношении правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций, а также обеспечение им специализированной и надлежащей подготовки, с тем чтобы углубить осознание ими рисков, которые сопряжены с коррупцией и связаны с выполнением ими своих функций.
Разработка и применение кодексов или стандартов поведения для правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций.
Совершение публичных закупок и управления публичными финансами на основе прозрачности, конкуренции и объективных критериев принятия решений.
Создание эффективного правового противодействия отмыванию денежных средств.
Использование института конфискации в борьбе с коррупцией. Принятие мер, какие могут потребоваться для обеспечения возможности конфискации: доходов от коррупционных преступлений или имущества, стоимость которого соответствует стоимости таких доходов; имущества, оборудования и других средств, использовавшихся или предназначавшихся для использования при совершении коррупционных преступлений.
Возмещение убытков, причиненных публичными государственными органами и иными органами власти гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия), в том числе вследствие издания правового акта, не соответствующего закону.
Создание органов, специализирующихся на борьбе с коррупцией с помощью правоохранительных мер.
Международное сотрудничество в сфере борьбы с коррупцией, в том числе возвращение в страны происхождения активов, полученных в результате коррупции. Страны должны разрабатывать свои законы с таким расчетом, чтобы они допускали взаимную правовую помощь в интересах сотрудничества с государствами, расследующими случаи коррупции.
Сопоставляя антикоррупционное законодательство различных государств с приведенными стандартами, можно констатировать, что их удачное воплощение значительно повышает эффективность противодействия, снижает коррупцию и в целом положительно сказывается на состоянии общественно-политического климата в государстве.
Среди вышеназванных международных договоров по борьбе с коррупцией следует выделить Конвенцию ООН против коррупции (1), которая является универсальным международным договором, объединяющим 172 государства. День открытия Конвенции для подписания - 9 декабря - начиная с 2004 г. отмечается как Международный день борьбы с коррупцией. Как указывалось выше, Конвенция определяет криминализацию коррупционных деяний, предусматривает меры по предупреждению коррупции в государственном и частном секторе, по налаживанию международного сотрудничества в данной сфере и возвращению активов, а также техническую помощь, обмен информацией, механизм осуществления Конвенции и контроля за ее исполнением.
Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН по борьбе с коррупцией Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ. При ратификации было сделано заявление о том, что Российская Федерация обладает юрисдикцией в отношении деяний, признанных преступными согласно ст. 15, п. 1 ст. 16, ст. 17-19, ст. 21, ст. 22, п. 1 ст. 23, ст. 24, статье 25, статье 27, в случаях, предусмотренных пунктами 1 и 3 статьи 42 Конвенции.
Российская Федерация также присоединилась к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок Организации экономического сотрудничества и развития (Конвенция ОЭСР) 1997 г.
Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 1.02.2012 г. № 3-ФЗ. Российская Федерация не участвует в Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г.
Конвенция направлена на защиту лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, включая возможность возмещения убытков. Кроме того, эта Конвенция является, пожалуй, единственным международным документом, который дает определение коррупции. Статья 2 Конвенции гласит: «Коррупция означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового».
Имплементация норм международного права в сфере борьбы с коррупцией является важной составляющей формирования глобального антикоррупционного порядка, а также необходимым условием эффективной борьбы с коррупцией на национальном уровне. Анализ показывает, что законодательству практически всех государств присущи фрагментация имплементируемых положений международных актов, их выборочный характер, значительно снижающий успешность правореализации.
В силу того, что между стандартами существуют различия с точки зрения содержания и сферы применения лежащих в их основе норм, целевой аудитории и географии применения, их классификация будет иметь достаточно условный характер. Однако тот факт, что они все же обладают общими чертами, позволяет ее провести. Согласно данной классификации можно выделить четыре категории:
- стандарты, декларирующие принципы;
- стандарты, предполагающие проведение сертификации;
- стандарты отчетности;
- процессуальные стандарты.
1.2. Международные универсальные и региональные соглашения в сфере противодействия коррупции
Международный договор (соглашение) представляет собой явно выраженный правовой акт, заключаемый либо между двумя, либо же большим количеством субъектов права, которое регулирует взаимоотношения между участниками при помощи указания прав и обязанностей в политике, деятельности в области культуры, а также иных сферах.
Международное право базируется именно на таких договорах. Также, они являются одним из основных инструментов для претворения в жизнь политики стран на внешней арене. Существуют различные виды международных договоров источников международного права в современном законодательстве.
Современные виды договоров в международном праве можно классифицировать согласно сферам их деятельности и юридического значения.
По области действия и силе можно классифицировать:
-универсальные договоры, в которых принимают участие все или почти все государства, являющиеся членами мирового сообщества (такие, как Устав ООН, Конвенцию ООН против коррупции) и универсальные международные акты «мягкого права» (резолюции, декларации, рекомендации, кодексы поведения должностных лиц ООН и других международных организаций);
- региональные договоры - участниками подобных соглашений становятся государства, относящиеся к какому-то конкретному географическому региону, на который и распространяется его действие (так подписантами Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. стали европейские же страны - участники Совета Европы);
- субрегиональные договоры - участниками их становятся страны, находящиеся внутри региона (например, соглашения об образовании Еврорегионов).
Универсальные международные соглашения имеют в своей правовой сущности особенность, при которой участник-страна вправе присоединиться к определенной части международного соглашения, оговорив определенные условия взятых на себя международных обязательств.
Сложным для многих государств, как и для Российской Федерации, остается вопрос реализации ст. 20 Конвенции ООН против коррупции о незаконном обогащении. Данная статья не вошла в список тех, по которым Российская Федерация обладает юрисдикцией и которые обязательны для исполнения. В соответствии с этой статьей «при условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».
Указанное положение может вступить в противоречие с конституционным принципом презумпции невиновности и правом обвиняемых не свидетельствовать против самих себя, а также своего супруга (супруги) и других близких родственников.
Тем не менее, Российская Федерация стремится усовершенствовать законодательство в этой сфере. Прорабатываются различные варианты совершенствования форм декларирования не только доходов, но и расходов
чиновников.
Так, Федеральный закон от 03.12.2012 г. № 230–ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» устанавливает правовые основы контроля за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность, или иного лица, расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга) за последние три года, предшествующих совершению сделки, определяет категории лиц, в отношении которых осуществляется контроль за расходами.
Антикоррупционное сотрудничество развивается и на двустороннем уровне между государствами - членами Евразийского экономического союза. В этой связи следует обозначить Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о повышении эффективности сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией от 25 декабря 2013 года.
Анализ содержания, указанного международного регионального соглашения в сфере противодействия коррупции, показывает, что его реализация должна осуществляться посредством как развития национального законодательства о противодействии коррупции, так и проведения предусмотренных организационных мероприятий.
Таким образом, в настоящее время международно-правовое регулирование коррупции осуществляется на универсальном, региональном и двустороннем уровнях. В свою очередь, международно-правовая регламентация находится в тесной взаимосвязи с национальным законодательством. При этом, следует констатировать не одностороннее влияние международно-правовых актов на внутригосударственные нормативные правовые акты, а взаимодействие и взаимовлияние указанных документов в антикоррупционной сфере. Причем особенно влияние национальных нормативных правовых актов на международные акты ощущается по линии межгосударственных интеграционных объединений, действующих, в частности, на постсоветском пространстве, включая СНГ, ОДКБ. Данную тенденцию можно проследить по модельному законодательству, рекомендациям по совершенствованию законодательства и т. д.
В целом сформированная в настоящее время международно-правовая база по противодействию коррупции на различных уровнях, развитие международных антикоррупционных стандартов и усиленное внимание общественности к этой проблеме, позволяют говорить о формировании отрасли международного антикоррупционного сотрудничества в науке международного права.
1.3. Международные антикоррупционные правительственные и неправительственные организации.
Международная межправительственная организация - объединение суверенных государств, создаваемое для достижения общих целей в политической, экономической, социальной, научно-технической и культурной областях в соответствии с международным правом на основе многостороннего международного договора.
Понятие «международная организация» прочно закрепилось в научной и даже повседневной лексике, но его употребление каждый раз требует пояснения, поскольку в него вкладывается разное содержание. Обычно выделяют две основные группы международных организаций: международные межправительственные организации и международные неправительственные организации. Главное различие между ними состоит в том, что первые представляют собой объединения государств, вторые являются объединениями физических или юридических лиц, ассоциаций, движений, общественных организаций.
Международные межправительственные организации (ММПО) - это постоянно действующие конференции представителей государств, создаваемые на основе международных многосторонних договоров. Краткая дефиниция понятия ММПО дана в резолюции Экономического и Социального Совета ООН 27 февраля 1950 г.: «Это организации, созданные по соглашению между государствами, членами которых являются сами государства». К ММПО относятся, например, Организация объединенных наций, Организация американских государств, Евратом, НАТО, Организация африканского единства, Содружество независимых государств. Признаками ММПО являются международная правовая основа деятельности (международный договор или устав), особые постоянно действующие органы управления, персонал, наличие финансовых средств, существование обязательств государства по выполнению решений.
В соответствие со статьей 63 Конвенции о борьбе с коррупцией (UNCAC) учреждается специальная постоянно действующая Конференция государств-участников Конвенции, секретарское обслуживание которой обеспечивается Генеральным секретарем через Управление ООН по наркотикам и преступности (UNODC). Основная задача Управления - оказание технической помощи государствам-участникам и государствам, подписавшим Конвенцию ООН против коррупции, а также оказание содействия по обеспечению прозрачности функционирования судебных органов, совершенствованию законодательства, обмен опытом и разработка стратегии эффективной борьбы с коррупцией.
Не менее масштабна в этом направлении деятельность Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). 21 ноября 1997 г. в рамках ОЭСР была принята Конвенция о борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций. Смысл документа и главная целевая установка -содействие развитию международного сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией при заключении коммерческих договоров между представителями разных государств. Главное заключается не только в том, чтобы выявлять и привлекать к ответственности граждан своих государств за коррупционное поведение в отношении чиновников-иностранцев, но и принимать предусмотренные законом меры на своей территории в отношении зарубежных чиновников, берущих взятки.
Рабочая группа ОЭСР по борьбе со взяточничеством осуществляет мониторинг исполнения Конвенции посредством двухэтапной экспертизы. Первый этап заключается в проведении проверки соответствия национального законодательства государств требованиям Конвенции. На втором этапе экспертизы проводятся более тщательные исследования фактического применения в государстве-участнике норм, направленных на реализацию положений Конвенции. Как на первом, так и втором этапе исследования государственные органы обследуемых стран заполняют специальные письменные анкеты-опросники. Второй этап также предусматривает посещение обследуемой страны. В конце исследования обследуемому государству направляется для ознакомления проект текста доклада, по которому оно вправе высказать свои замечания и возражения. Окончательная редакция доклада и рекомендации Рабочей группы публикуются на официальном сайте ОЭСР.
Помимо деятельности по противодействию коррупции в рамках реализации положений Конвенции, ОЭСР осуществляет ряд региональных программ, направленных на помощь государствам в борьбе с проявлениями коррупции.
Всемирный банк с 1995 года начал обращать внимание на проблемы коррупции.
Всемирный банк - это специализированное учреждение Организации Объединённых Наций (ООН), созданное в целях международного экономического развития. Управляется 188 государствами-членами организации и подотчётен им. На встрече в 1996 году глава Всемирного банка отметил, что приоритет деятельности организации заключается в борьбе со взяточничеством. В 1997 году с помощью Международной организации по борьбе за прозрачность ведения бизнеса Всемирный банк принял многостороннюю программу для предотвращения взяточничества в проектах, которые финансируются банком. Было решено, что Всемирный банк будет бороться с коррупцией следующими средствами:
- предотвращение мошенничества и коррупции в финансируемых Всемирным банком проектах;
- помощь странам в борьбе с коррупцией, когда возникает соответствующая просьба;
- изучение коррупции во внутреннем планировании деятельности Всемирного банка, в проектах его документов, в анализе и диалогах власти со странами, которые приходят к необходимости согласования стратегии действий;
- поддержка международных действий против коррупции.
С практической точки зрения Всемирный банк направляет свои усилия на:
- оказание помощи по координации международных антикоррупционных усилий в стране;
- формирование стратегического сотрудничества с другими организациями;
- получение и распределение сведений о коррупции;
- объяснение и развитие политики Всемирного банка.
Международный валютный фонд (МВФ) - специализированное учреждение (валютный фонд) Организации Объединённых Наций с главным офисом в городе Вашингтон, США. Это крупнейшая финансовая организация мира. Россия вступила в МВФ в 1992 году, став 165-м членом организации. МВФ помимо своей основной деятельности по ведению валютной и налоговой политики, проводит также политику по противодействию коррупции в целях прозрачности бизнеса. 4 августа 1997 года исполнительный орган МВФ принял «Руководящие принципы», которые рекомендовали отделам МВФ рассматривать проблемы коррупции и ответственности за нее во взаимосвязи с другими странами. Несмотря на то, что трактовка данных принципов достаточно трудна для восприятия, важно, что они впервые официально признали проблему коррупции.
Международные неправительственные организации (МНПО) - это добровольные, не преследующие целей получения прибыли объединения граждан или организаций из нескольких стран.
В соответствии с резолюциями Экономического и Социального Совета ООН, международной неправительственной организацией считается любая международная организация, не учрежденная на основании межправительственного соглашения с числом участников не менее трех и происходить они должны не менее чем из трех государств. Встречается и иное определение минимального числа членов в неправительственной организации, которое дает основание считать ее международной. По «Европейской конвенции о международных неправительственных организациях», МНПО считаются организации с двумя членами из двух стран. Ежегодник международных организаций, издаваемый Союзом международных ассоциаций, включает в список МНПО все организации, которые провозгласили себя таковыми, в него попали даже организации, в названиях которых присутствует слово «международный», например, Московский государственный институт международных отношений.
Генеральной Ассамблей ООН отмечается то, что любое государство должно ставить своей первоочередной целью государств является в первую очередь предупреждение коррупции и конечно, эффективная борьба с ней для ее искоренения. Для этого необходимо создавать государственные и негосударственные институты, которые в активном сотрудничестве между собой, обществом и непосредственно государством должны стараться искоренить коррупцию как явление с помощью совместных усилий. Совместными усилиями правительственных и неправительственных мировых организаций по борьбе с коррупцией были разработаны несколько основополагающих документов по борьбе и противодействию коррупции на мировом уровне. Современное мировое сообщество ставит своей целью борьбу с коррупцией и теперь отдельно взятое государство в борьбе с данным явлением не только опирается на собственные законы, а получает помощь по вопросам борьбы с коррупцией от международных правительственных и неправительственных организаций. Данные организации относятся к субъектам, целью деятельности которых является борьба с коррупцией на международном уровне и помощь государствам в данной борьбе. В настоящее время существует несколько направлений по борьбе с коррупцией, в которых инициаторами выступают неправительственное организации. Одним из важных направлений борьбы с коррупцией является возврат активов, которые были отчуждены в результате определенных коррупционных действий, законным собственникам. Данное направление основано на Конвенции ООН против коррупции ( UNCAC) и заключается в том, что в результате определенных действий при расследовании уголовного дела идет сбор информации, позволяющий в итоге конфисковать и вернуть незаконно полученное имущество его владельцу. Данную Конвенцию на мировой арене реализует одна из признанных неправительственных организаций - UNCAC осуществляет Международная Ассоциация органов по борьбе с коррупцией International Association of Anti-Corruption Authorities (далее - IAACA). IAACA - является неправительственной организацией, которая была создана по итогам специального совещания, состоявшегося в Отделении ООН в Вене 19-20 апреля 2006 г. Штаб-квартира находится в г. Пекине. Данная организация в настоящее время состоит из 300 членов. Данная организация ставит своей целью помощь всем государствам в сфере предупреждения и борьбы с коррупцией, в рамках реализации конвенции UNCAC. В рамках сотрудничества странам оказывается помощь при расследовании коррупционных преступлений, сборе информации по ним и возвращении активов. Следующая неправительственная организация - это Международный центр коллективных действий Базельского Института (International Centre for Collective Action, далее - ICCA). Целью данной организации является оказание консультативной помощи в рамках борьбы с коррупцией всем заинтересованным лицам. ICCA в 2013 г. создана платформа, которая работает в режиме онлайн и позволяет получать информационную помощь в данной направлении, а также содержит информацию о мировых инициативах, которые поступаю со всего мира в рамках борьбы с коррупцией. Данный Центр управляется ICCA в партнерстве с глобальным договором ООН. Существуют неправительственные организации, которые ставят своей целью искоренение коррупции в определенных сферах общества. Так, например, создано несколько таких организаций для борьбы с коррупцией в уголовно-исполнительной системе. Одна из таких организаций - Международная пенитенциарная реформа (далее - IPR, МПР) - неправительственная организация, работающая по всему миру и занимающаяся вопросами продвижения систем уголовного правосудия для защиты прав человека. Целью данной организации является внедрение программ реформ в уголовно-исполнительную систему государств с целью уравновешивания прав как потерпевших, так и преступников. При этом в рамках организации оказывается помощь по борьбе с коррупцией не только на уровне государства в целом, но и государственным органам уголовно-исполнительной системы, разрабатываются рекомендации, направленные на реформирование законодательства в рассматриваемой области, анализируются результаты деятельности уголовно-исполнительной системы государств для выявления ошибок и проблем, а также разрабатываются направления для их устранения. Следующая неправительственная международная организация - это Transparency International. Данная организация имеет 100 отделений по всему миру, центр находится в Берлине и называется Международный секретариат. Целью данной организации является разработка направлений по противодействию коррупции и аналитика коррупционных проявлений на мировом уровне. Результаты своих исследований организация предоставляет в виде публичных докладов в свободном доступе. На заседании Совета по правам человека, межправительственного органа в составе ООН, состоявшегося 13 июня 2013 года, была принята резолюция A/HRC/RES/23/9 с указанием Консультативному комитету представить научно обоснованный доклад по вопросу о негативном воздействии коррупции на осуществление прав человека. Совместная кампания УНП ООН и программы развития ООН (UNODC-United Nations Development Programme campaign) строит свою деятельность на снижении разрушительных последствиях коррупции для всего мирового развития. Ими подчеркивается, что рост коррупционной преступности во всем мире подрывает демократию и верховенство закона. Следующая известная международная неправительственная организация - это «Human Rights Watch» (далее – HRW). Штаб-квартира данной организации находится в США. Своей целью HRW ставит защиту прав человека от преступлений, связанных с коррупцией. Для этого организация осуществляет постоянный мониторинг и аналитику всех коррупционных преступлений по всему миру, а также помогает с расследованием, проводит документирование фактов нарушений прав человека данными преступлениями. Основным шагом по борьбе с коррупцией HRW считает создание Международного антикоррупционного суда. Пока данная инициатива не было поддержана. Международная антикоррупционная академия (International Anti-Corruption Academy - IACA) - международная образовательная организация. В рамках данной организации происходит обучение представителей различных стран методам борьбы с коррупцией и ее проявлениями, а также помощи при разработке направлений для борьбы с данным явлением. Еще одной авторитетной организацией является Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) (Group of States against Corruption) - международная организация, созданная Советом Европы в 1999 году. Данная организация также проводит мониторинг всех фактов коррупции, публикует доклады, разрабатывает мероприятия. Таким образом, для борьбы с коррупцией как с негативным правовым и экономическим явлением созданы не только государственные, но и негосударственные организации международного уровня. В борьбе с коррупцией необходимо участвовать не только правительствам стран, данным организациям, но и непосредственно гражданам. Субъекты различного уровня как на государственного, так и негосударственного характера при разработке направлений по борьбе с коррупцией призывают к сокращению бюрократических проволочек при проведении аналитики коррупционных преступлений, расширению прав действий неправительственных организаций в сотрудничестве с обществом для более эффективного применения разрабатываемых мер и направлений, поддержка гражданских инициатив на государственном и мировом уровне, сплоченность и мобильность всех субъектов при борьбе с коррупцией. Все это позволит борьбе с коррупционными преступлениями быть более эффективной.
К глобальным организациям относят Международную ассоциацию судей, Международную комиссию юристов, Международную ассоциацию адвокатов и Международную ассоциацию прокуроров. Также существует ряд региональных организаций по вопросам аудита, в частности, Азиатская организация высших аудиторских институтов. Ряд международных неправительственных организаций работают над повышением уровня осознания опасности коррупции и поощрением к антикоррупционным действиям, используя для этого как политическое, так и социальное давление. Имея международную сеть и более 90 национальных отделений, «Транспаренси Интернешнел» является ведущей организацией в этой сфере Ее усилия дополняются другими институциями, такими как антикоррупционная организация профсоюзов UNICORN и Международная торговая палата, - являющаяся бизнес-ассоциацией, поддерживающей такое функционирование глобальной экономики, которое характеризуется свободной и справедливой конкуренцией.
1.4. Международные антикоррупционные инициативы
Под международными антикоррупционными инициативами следует условно понимать – установленные в международных документах (Конвенциях, и иных международных соглашениях) предложения к государствам, имплементировать в национальное законодательство международные стандарты и иные требования противодействия коррупции.
Также международные организации вправе предлагать государствам участникам международных соглашений свои инициативы (предложения) по усовершенствованию международных стандартов и порядку их реализации.
Данное понятие является условным и подходит для общего понимания правовой природы международных инициатив, которые содержатся в международных правовых актах и документах международных организаций.
При этом формирование международных инициатив состоит из анализа применения (развития) действующих международных стандартов, подготовки предложений в области противодействия коррупции, вынесения на глобальное или региональное рассмотрение (принятие). Например, международной организацией с целью присоединения наибольшего количества государств к международным соглашениям, содержащих антикоррупционные инициативы.
Многосторонние конвенции, как правило, разрабатываются и принимаются в рамках международных организаций, таких как ООН и Совет Европы.
Международные антикоррупционные инициативы могут носить обязательный и рекомендательный характер для имплементации (реализации международных обязательств на внутригосударственном уровне) в национальное законодательство.
Формирование международных инициатив в области противодействия коррупции не возможно без международного сотрудничества.
Международное сотрудничество в борьбе с коррупцией специалисты определяют, как: систему отношений между государствами в лице их органов, международными правительственными и неправительственными организациями, транснациональными корпорациями и иными организациями в сфере противодействия коррупции, включающую согласованные политику, антикоррупционную стратегию и тактику, выработку международных договоров и соглашений, их имплементацию во внутреннее законодательство
государств, правоприменительную, организационно-правовую, информационную и научно-исследовательскую деятельность соответствующих субъектов сотрудничества по предупреждению коррупции,
непосредственной борьбе с ней на основе международно-правовых документов и принятых в соответствии с ними положениями национального
законодательства.
Потребность в единой антикоррупционной политике определяется развитием международно-правовой базы в сфере борьбы с коррупцией. Первым международным документом, так или иначе определяющим понятие коррупции, стал Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г. Международное антикоррупционное нормотворчество (включая инициативы) осуществляется на нескольких уровнях. Глобальный уровень представлен главным образом документами Организации Объединенных Наций, играющей ведущую роль в формировании глобальной антикоррупционной политики.
Региональный уровень представлен документами региональных международных организаций, таких как Совет Европы, Европейский Союз, Организация Американских Государств (ОАГ), СНГ, Шанхайская организация сотрудничества и др. Для Российской Федерации наибольшее значение имеют антикоррупционные инициативы в рамках СНГ и европейских организаций. Восприятие европейских антикоррупционных стандартов представляется актуальной для России задачей. Международное сотрудничество РФ предполагает учет таких тенденций современности как всеобщая глобализация, которая представляет собой многомерное многоплановое явление, включающее различные горизонты проявлений - экономические, социальные, политические, культурные, экологические, информационно-коммуникативные и другие.
В качестве примера формирования глобальных международных антикоррупционных инициатив следует привести итоги работы Группы высокого уровня ООН по вопросам финансовой подотчетности, прозрачности и неподкупности (UN’s high-level panel on financial accountability, transparency and integrity - FACTI) в части противодействия коррупции.
В итоговом документе отмечается, что за последние три десятилетия произошли заметные изменения в политике и правовом ландшафте деятельности по борьбе с коррупцией. Несмотря на совершенствование способов борьбы с коррупцией, суммы активов, похищенных высокопоставленными чиновниками, остаются огромными, а применяемые ими схемы почти не меняются: должностные лица используют частные компании, в том числе фиктивные, родственников и иных аффилированных лиц для получения взяток или присваивания государственных ресурсов, а также для перемещения и выведения средств. Случаи коррупции и иных финансовых преступлений в высших эшелонах власти, как правило, выявляются журналистами и НКО, а не правоохранительными органами. Большинство расследований начинается с утечки документов, а международные объединения СМИ изучают, анализируют и публикуют результаты своих расследований, основанных на таких сведениях. Одновременно авторы (инициативы) выделяют ключевые пробелы и уязвимости системы мер по противодействию коррупции, а также обеспечению подотчетности и неподкупности: недостаточно развитое международное сотрудничество - прежде всего, в части взаимной правовой помощи, обмена специальными методами антикоррупционных расследований и передачи осужденных; недостаточное внимание к принятию превентивных мер, то есть мер, направленных на предупреждение коррупции; недостаточность ресурсов, выделяемых странами для наращивания потенциала по противодействию коррупции и проведения соответствующего обучения; недостаточная независимость борьбы с коррупцией - отсутствие автономности судебной системы и судей, воспрепятствование судебному преследованию; подрыв деятельности независимых антикоррупционных органов и работников, преследование заявителей о коррупции, закрытие независимых СМИ; отсутствие политической воли - несмотря на то, что повышение прозрачности и обмена информаций позволяет широкой общественности узнавать подробности коррупции в высших эшелонах власти, эти знания чаще всего не приводят к реальному привлечению виновных лиц к ответственности; низкий уровень проактивного выявления и пресечения зарубежной коррупции – прежде всего, из-за возникающих юрисдикционных препятствий: суверенитета, иммунитета иностранных должностных лиц; низкая степень вовлеченности негосударственных субъектов в деятельность по борьбе с коррупцией и, как следствие, отсутствие национальных антикоррупционных коалиций; не вовлеченность гражданского общества в процесс мониторинга выполнения международных обязательств; отсутствие механизмов защиты заявителей о коррупции.
В результате участниками было предложено: создание систем прозрачной отчетности о характере и размере «комиссионных», выплачиваемых крупными финансовыми учреждениями; создание международной системы защиты заявителей о коррупции; работа над обеспечением правоприменения и иные средства противодействия коррупции.
В качестве примера международных антикоррупционных инициатив целесообразно рассмотреть Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности 2000 год, правовые нормы которой носят обязательный характер для 130 государств-участников, в том числе и для России, ратифицировавшей её Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее». Указанная Конвенция явилась ответным шагом мирового сообщества на глобализацию организованной преступности и коррупции. Конвенция охватывает широкий спектр проблем, в том числе и коррупцию, как преступление, имеющее транснациональное значение. Транснациональная коррупция проявляется в виде подкупа иностранных должностных лиц с целью получения возможности вести или продолжать экономическую деятельность в какой-либо стране, либо получать безосновательное преимущество. Впервые в международном соглашении регламентирована ответственность за принятие участия или получения прибыли от серьёзных преступлений, таких, как отмывание денег, совершённых организованными преступными группами (существенные денежные штрафы).
Конвенция ООН даёт ряд развёрнутых понятий, в их числе отмывание доходов от преступлений и уголовно наказуемая коррупция. В Конвенции предусмотрено требование криминализировать акты коррупции, то есть получение и передачу взятки, предпринять иные законодательные, административные меры для предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц с целью обеспечения эффективной борьбы с коррупцией на основе единых стандартов для внутренних законов (международные антикоррупционные инициативы).
Заключение
Международная нормативно-правовая база, определяющая стандарты государственного управления в области противодействия коррупции, свидетельствует о принципиальном намерении государств создать единые общепризнанные подходы в государственном управлении, основываясь на международных антикоррупционных требованиях (инициативах). Правовое сотрудничество государств в такой форме позволяет находить приемлемые для всех пути решения назревших проблем путем проведения конференций, обмена опытом и иных форм правового сотрудничества.
Поскольку коррупционная деятельность довольно часто затрагивает несколько правопорядков, борьба с коррупцией исключительно на национальном уровне может оказаться неэффективной. Именно поэтому обсуждение данного глобального вызова масштабов всего мирового сообщества, активное включение в работу ресурсов гражданского общества, совместный поиск путей решения проблемы, а также принятие международных документов, направленных на борьбу с коррупцией, деятельность по обмену информацией между правоохранительными органами государств являются необходимыми предпосылками снижения уровня коррупции во всем мире.
Принятие международно-правовых актов, которые в большинстве своем носят декларативный характер, а также периодическое проведение собраний и конференций на различных уровнях не вносят достаточный вклад в решение проблемы. Необходимо, в первую очередь, наладить сотрудничество правоохранительных органов государств, определить единые критерии квалификации деяния в качестве коррупционного, а также наладить систему обмена информацией между государствами, что несомненно будет способствовать улучшению ситуации.
Овладение материалом лекции позволит слушателям в будущем качественно решать профессиональные задачи по анализу и оценке международных стандартов государственного управления в области противодействия коррупции их имплементации в национальном законодательстве с целью соответствия деятельности предприятия требованиям принципов международного права.